(36)这种区分最初并不与财产权保障直接相关，但在将税收纳入财产权问题后，这种传统区分却也大体上能与财产权的教义学体系相融洽。

19世纪以至二战，包括1812年的美英战争、1846年的美墨战争、第一次世界大战和第二次世界大战都是由国会正式宣战，虽然其间也发生了超过两百多起的总统未经国会授权而动用武力的情况，但均为小规模的军事行动。[11]如何消解常备军的危险呢? 制宪者认为，限制常备军威胁的最好措施，是限制用于维持军队的拨款。

纵向和横向的权力划分又不截然分开或完全独立，呈现出复杂的权力划分和组合机制。在司法领域，联邦最高法院以宪法军事条款的规定为其判决的法律依据。（三）通过美国制宪会议等辩论产生的美国宪法军事条款为美国全球霸权体系的形成提供了合法性的理论依据 方法之一：通过将《联合国宪章》和联合国决议与美国宪法军事条款的相关结合来寻求其行动的合法性。独立战争后，英国虽然在1783年承认了美国的独立地位，但它并不愿善罢甘休，在与加拿大接壤的西北边界仍保留了自己的军事据点，意图阻止美国的扩张，保护往昔的盟友——印第安人。[13]那么为什么要将宣战权授予国会呢? 原因在于，战时政府的权力得到了很大的膨胀，政府可以逮捕人民、征用财产、限制人身自由、决定城市和州的发展命运。

通过激烈辩论制订的美国宪法军事条款维护了美国的统一和稳定，为美国全球霸权体系的形成提供了合法性理论依据。第一次世界大战中对征兵的合宪性问题和战时言论自由界限标准的讨论，二战中日裔美国人的反抗，还有一直存在的军事审判委员会对于平民的审判等等这些问题，都涉及宪法军事条款规定与公民权益保护的问题，在这些讨论、争斗中，富有很大的延伸性和通用性、具有丰富解释空间和余地的宪法军事条款产生的辩论一再被引用，也间接证明了美国宪法制定过程中关于军事问题辩论的深远影响。制定行政法规是行政长官的一项重要权力，而在行政主体体制对行政法规难以监督的问题，也一直是一个政治难题和法律难题。

从逐年上升的数据中，可以看出司法监督的力度正在加强。其次，在制度上，要不断探索、完善现有的监督机制，充分发挥其积极作用。二是局限性立法权，即须经澳门立法会事先许可、或在立法会解散后行使的立法权。但令人遗憾的是，回归十年来政府在很多重大事项的决策上并没有与立法会进行充分的沟通与协商，在某些方面甚至连事先的知会和通报都没有做到，很多重大政策的制定和出台，只是到政府向传媒和社会公开之后，立法会才了解内情和政府的动向。

当然，从完善公民参与的角度出发，重要的一点是将一些行之有效的做法制度化，提高公民参与和监督的程度尤其是组织化和法治化程度，提升政府运作的公开性和透明度。决定税收，批准由政府承担的债务。

以政府的自由裁量权为例：按照《基本法》特别行政区政府在管理行政事务时，享有一定的自由裁量权。这一制度安排既是基于历史的考虑，也是出于现实的要求。[20]有关这个问题，可参见邹平学、吕小彤：《澳门特区阳光政府建设述评》，载《科学施政与制度化建设学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心2011年出版，第175页以下。港督作为香港殖民地时期的权力核心，其全部权力来自于宗主国英国，而且核心部分是行政权力，从而形成了以行政主导体制为核心集权政制，并且通过对人事权和立法权的控制而更加强化。

[9] 根据《澳门特别行政区基本法》的规定，特区立法会的职能主要由两部分组成：一项是立法会的基本职能，即立法职能，包括制定、修改、暂停实施和废除法律。虽然从总体上说这种以配合为主、融监督于配合之中的做法，适应了行政主导体制的要求。[16]尽管特别行政区的《行政诉讼法典》和《关于制定内部规范的法律制度》等对行政法规的地位及监督问题等都有所涉及，但对于行政长官制定行政法规的监督问题仍缺乏明晰性，不能有效解决现有问题。  四、完善行政主导下的行政权控制与监督的思考 行政主导体制是特别行政区政制的基础和基本特征，维护行政主导体制的稳定很多健康发展，是特别行政区政制稳定的基本保证。

[22]郭天武、陈雪珍：《澳门特别行政区行政法规立法监督问题研究》，载《科学施政与制度化建设学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心2011年出版，第70-71页。阳光政府的施政理念，体现了现代政治文明发展的要求，也是对行政权进行监督与控制的最有效的制度保障。

审议预算执行情况报告。但行政主导体制所存在的最大问题，就是对行政权运行监督的不足。

[10]郑家恩：《论特别行政区立法会的监督权》，载《一国两制与澳门特区法制建设》，澳门理工学院一国两制研究中心2010年出版，第193-194页。[19]杨允中：《一国两制——中国宪政发展的重大创新》，载《一国两制研究》第1期，2009年出版，第173页。[10] 如果行政长官有严重违法或渎职行为，立法会有权对行政长官提起弹劾案，当然，要使弹劾案成立，必须符合四个法定要件：一是有三分之一议员联合提出弹劾动议。除此之外，为了加强和健全对行政权的监督，澳门特别行政区还通过各种途径进行社会监督。正如有论者指出：行政主导作为殖民地管治时代的一套强行植入的政治体制，它体现的是所谓宗主国的国家意志和政府利益。有传召豁免证人向立法局或其辖下的委员会提供证据的权力。

以确保权力透明行使，提高行政人员的法治意识，保证行政机关依法行使权力。因此，这种体制与其说是行政主导，还不如说港督主导更切合实际。

无论是立法主导还是三权分立制度,都无法做到这一点。例如，如何激活立法会的质询机制，就是一个值得研究的问题。

根据《澳门组织章程》规定，澳督有权委任立法会23名议员中的7位，可无须邀请而列席立法会会议并发言，可颁布立法会通过的法律令其生效，亦可行使否决权来否决立法会虽已通过、但澳督不同意或认为违法或违宪的法律，甚至还有权以公共利益为理由向葡萄牙总统建议解散立法会。总督作为女王在殖民地的代理人，代表女王和英国政府行使统治权。

质询作为立法会议员监督政府的重要手段之一，它是议员以书面或者口头的方式向政府首脑或政府部门的主要负责人就公共政策、社会重大事件、官员行为等问题提出质询，并要求政府合理解释，而政府对议员的质询必须作出答复。依法执政是政府履行职责的基本要求，依法施政的根本目的，就是控制、规范行政权的运行，维护社会的公平正义。四是将弹劾案报请中央人民政府决定。值得注意的是，在这方面，澳门特别行政区已经进行了积极的尝试和探索，制定了相应的规划，包括大幅增强施政的透明度，对政府讯息的发布，给予革新和强化。

第三，从澳督与立法会的关系看，澳督仍居于支配性的地位。[13]参见郭天武、孙末非：《澳门司法审查制度的存续理据和前景展望》，载《一国两制与澳门特区法制建设》，澳门理工学院一国两制研究中心2010年出版，第97-98页。

香港和澳门回归祖国后，继续保留行政主导体制，既是基于一国两制方针，也是维护特别行政区政制稳定的需要，但这种体制强调的是行政效率，但如何适应民主的问题就日益凸显出来。只有在相互监督制约与相互配合有效互动的过程中，行政主导体制才能真正发挥积极健康的作用。

对此，可以从以下几方面入手，通过构建良性的互动关系，实现对行政权的有效控制与监督。扩阔公共讨论的空间，兼听各类不同意见，让各界别、各阶层的市民，包括过去被相对忽略的社群，都能畅所欲言，彼此积极互动，使政府的政策措施，从酝酿到出台，都能得到公众的全程参与，并取得广泛的民意支持。

指定立法局每次会议的开始及结束日期。自由裁量权的合理、合法使用有利于提供处理行政事务的效能。然而，不可否认，由于历史与现实的原因，导致行政主导体制所存在的最大问题，就是对行政权运行监督的不足。此外，港督还有着一项重要立法权：紧急立法权，即在港督认为紧急或对公众有危害的任何情况下，他可以颁布如何他认为符合公众利益的法令。

特别行政区民主政治的发展，首先从理论和实践层面对如何完善行政主导下的行政权运行进行有效监督提出了要求。如何才能既坚持以行政为主导的政治体制，又做到行政与立法既互相制衡，又互相配合，有效监督和控制行政权的运行，就成为特别行政区政制安排中不可忽视的问题。

（二）司法机关对行政权的监督 司法机关对行政权的监督主要体现在司法部门对行政部门和行政人员的监督。从而也使得行政主导之传统得以延续。

正如有论者指出：如果过分注重配合的一面，立法会就有可能成为橡皮图章，无法发挥现代议会应有的政治功能。首先，切实做到依法施政。